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越权审批,批出“尴尬堤坝”
  时间:2006-08-21 13:38:00 来源:中国水利报  
     

 

案情提供:新疆伊犁哈萨克自治州水利局  谢震新  蔡文梅

案评专家:澳门新葡亰政策法规司  李崇兴

案情

3次下发责令改正通知书、当事方拒不改正的情况下,20063月,新疆某县水利局水行政执法人员赴现场拆除一处河道中违法建设的堤坝。清障行动未果,案件陷入僵局。

事情肇始于两年前的一次河道巡查。200442,新疆某县水利局水行政执法人员在例行检查时发现,在干河子国道312线大桥上游河段沿原自然河床中心线被人用混凝土板砌成一段250长的堤坝,并填筑了坝后河床,在填筑的河滩上挖了水池,使原本80宽的河床被人为缩窄为25

经调查,此段堤坝是内蒙古某市政府办事处修筑的。水行政执法人员在向办事处负责人作调查询问时得知,河道堤坝的修筑是由某镇政府和镇经济技术开发区同意的。县水利局认为,该堤坝的修筑未经过水行政主管部门审批同意,并擅自缩窄了河道行洪宽度,将严重影响河道的行洪。依据《防洪法》第二十七条和《河道管理条例》第十一条的相关规定,县水利局于2004414向办事处下达了责令改正通知书,要求办事处在416日前自行清除沿河道中心线修建的严重阻碍行洪的堤坝,填埋挖筑的水池,退出被侵占的河道管理范围,恢复河道原状,逾期不清除,由防汛指挥机构组织强行清除,所需费用由设障者承担。

直到915,办事处非但没有拆除障碍物、退出被侵占河道,而且又在被占河道上修建了家畜养殖厂房。于是县水利局向办事处送达了第二份责令改正通知书,要求其自行清除河床内严重阻碍行洪的违章建筑,恢复河道原状,但办事处拒绝拆除。随后,县水利局于920将《关于干河子G312线大桥上游河道被侵占的调查报告》上报县政府,并在报告中提出了两点建议:其一,要求办事处自行清除阻碍行洪的违章建筑,退出被侵占河道管理范围,恢复河道原状;其二,清除河道障碍物后,办事处若需利用河道管理范围内的土地,须向水行政主管部门申报占用河道管理范围的工程建设方案,按照河道综合整治规划办理相关手续,并接受监督管理。

时间到了2006年,调查报告没有起到应有的作用。无奈之下,县水利局于317第三次向办事处下发了责令改正通知书。在三次下发责令改正通知书办事处仍未自行拆除违章建筑的情况下,2006322,县水利局动用铲车前往事发现场强行拆除,但却因种种原因未能清除,此案由此陷入僵局。

思考

2004916伊犁日报曾以《防洪堤缘何成障碍》为题对此案作了报道,在社会上造成了一定影响。从表面看,本案案情并不复杂,事实清楚,证据确凿,是一起未经河道主管机关审查批准,擅自在河道内修筑堤坝、侵占河道的违法案件。可为什么从工程施工至今,县水利局三次下发责令改正通知书,办事处却敢于置之不理,不自行拆除,水利局动用铲车也未能清除呢?纵观本案的前前后后,此案不仅仅是办事处一方造成的。

镇政府越权审批 有违国家法律规定

镇政府违反《河道管理条例》规定,越权批复了《办事处承治河道可行性研究报告》。《新疆维吾尔自治区河道管理条例》第四条明文规定:“河道主管机关是各级水行政主管部门”,“修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施,建设单位必须按照河道管理权限,将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后,方可按照基本建设程序履行审批手续”。据此,办事处要求整治河道的可行性报告,应由河道主管机关即县水利局审查同意后方可实施。然而,1999510,镇人民政府对办事处上报的《承治312国道桥上干河子治理河道可行性研究报告》作了批复,同意办事处上报的设计方案和治理方案。由此可见,镇政府的越权审批行为是有违国家法律规定的,当属无效。

开发区无权处置河道管理范围内土地

经济技术开发区违反《河道管理条例》规定,越权与办事处签订了《投资项目土地使用权出让合同》。《河道管理条例》规定:“有堤防的河道,其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区,两岸堤防及护堤地。无堤防的河道,其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”“在河道管理范围内,水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求;滩地的利用,应当由河道管理机关会同土地管理等有关部门制定规划,报县级以上地方人民政府批准后实施。”

然而,2002529,经济技术开发区却与办事处签订了《经济技术开发区投资项目土地使用权出让合同书》。合同规定,在办事处自行投资48.7万元修建250混凝土防洪墙后,开发区以投资置换方式将河道管理范围内6000平方米的土地,交由办事处使用40年。

《中华人民共和国水法》第四十三条第一款规定:“国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。”划定水工程管理范围,是为了保证水工程正常运行。水工程周边管理范围内的土地,必须由工程管理单位直接管理。水利工程管理单位依照《土地管理法》及其相关法规的规定,取得管理范围内的土地的使用权。因此,水工程管理范围应当视为水工程设施的组成部分。可见,不享有土地使用权的经济技术开发区是无权处置河道管理范围内土地的,其处置行为无效,其与办事处签订的土地使用权出让合同自然也就无效。办事处违反《水法》应承担法律责任办事处在未向河道主管机关报送工程建设方案,未经审批同意的情况下,于2002529开始在河道修建堤坝,同时在缺乏监督的情况下,擅自将镇政府批复中要求的40河道宽度缩窄为25,办事处是造成目前这种影响行洪局面的直接责任人。

《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定:“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状;逾期不拆除、不恢复原状的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。”据此,办事处应承担相应的法律责任。

县水利局巡查不到位 查处欠缺力度

该违章建筑紧临312国道,2002529开工,工程施工工期3个月,并于2003年、2004年两次维修,县水利局水行政执法人员200442才发现,期间历时22个月。假如县水利局在工程施工初期及时发现,及时制止,要求办事处按该河道整治规划方案修筑堤坝,并补办相关手续,如今这样的局面也许就不会发生。

对于办事处未经水行政主管部门同意,擅自在河道内修建堤坝的行为,应按照《水法》有关规定,责令违法当事人改正违法行为,限期拆除违法建筑物;逾期不拆除、不恢复的,强行拆除,并处一万元以上十万元以下的罚款。然而,水利局仅仅是向当事人下达了责令改正通知书,而未使用法律赋予的水行政处罚权。如果水利局在查处本案的过程中,水行政处罚程序都严格执行,相关材料完备,那么,在此案自行执行陷入僵局时,还可以申请人民法院强制执行。可是,县水利局却没有充分利用法律赋予的权力,这不能不说是本案的一个遗憾。

另外,笔者认为,该案在适用法律上也有值得商榷之处。笔者更倾向于直接适用《水法》第三十七条、第六十五条的规定。

案评

问题一 案件性质及适用法律

本案中,镇政府越权审批治理河道方案,可以认为此项工程是未经审批的河道治理工程。

由于当事人是1999年提出的《承治312国道桥上干河子治理河道可行性研究报告》,并于20025月进行施工,均是在新水法实施之前,因此,该案件的查处应当适用1997年通过的《防洪法》。

问题二 此起案件谁负有责任

首先,当事人应当承担主要责任,因为当事人违反了水法规的有关规定,未经水行政主管部门批准在河道管理范围内建设工程,且造成了阻碍河道行洪的严重后果。其次,经济开发区应承担越权出让河滩地使用权的责任。第三,镇政府应当承担越权审批的责任。第四,县水利局应当承担行政不作为的责任。该项工程从开工到发现,其间经历了22个月,另外,第一份责令改正通知书下达后,当事人仍没有停止违法行为,直到5个月后,水利局才发出第二份责令改正通知书。这个过程反映出该县水利局疏于对河道的巡查和管理,没有履行法律赋予的行政管理职责。

问题三 怎样妥善处理这起案件

一、由于本案涉及多方责任,在处理时要特别注意坚持公正、公平。首先要按照水行政执法程序立案、调查、取证,依照河道管理范围内建设项目管理的有关规定对该项目进行审查,然后根据审查结果作出行政处罚决定,如符合防洪法第五十八条规定,影响行洪但尚可采取补救措施的,责令限期采取补救措施,并处罚款,否则应强行拆除。二、如需后移防洪堤时,所造成的一切费用应由当事人自行承担。三、此案宜由县政府或上一级水行政主管部门进行查处。四、关于强行拆除问题,如果水行政主管部门实施有困难,可根据《防洪法》第四十二条的规定由地方政府的防汛指挥机构进行强行拆除,也可申请人民法院强制执行。但是,应慎用强行拆除的方法。

来源:中国水利报 2006年6月23日

 
     
     
  编辑:齐征  
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